基层检察院调研工作问题浅谈

 

周怀祥

 

 

    作为检察机关的综合业务工作之一的检察调研,它虽然起步较早,但由于其在整个检察工作中处于非主要业务地位等原因,发展较为缓慢,以至于在检察机关恢复重建二十余年的今天,还没有形成一种“气候”和“产业”。特别是在基层院,调研工作显得奄奄一息或者更甚。从狭义的角度说,在一些基层院,其完全处于一种死亡的状态,与检察事业的发展极不相宜。为此,笔者就当前基层院调研工作有关问题谈点肤浅的看法。

 

    一、基层检察院调研工作的现状和困难

 

    在现阶段,基层检察院的调研工作发展极不平衡。少数院对这项工作较为重视,开展得有声有色,真正发挥了调研工作的参谋助手作用;而多数院或者说相当一部分院则开展的实在一般,乃至根本没有开展。之所以这样说,是因为其平时根本没有开展狭义上的调研工作,而只是在上级院安排有任务时临时找人勉强应付一下,交差了事而已。完全是一种“临时动议”。总的来说,当前基层院调研工作与其它各项检察工作相比处于滞后状态。关于它的现状和存在困难,笔者想用以点观面的方法,用两方面的情况(事例)来进行归纳说明。

    情况(例子)之一:《全省检察机关调研专题培训班花名册》简析:

    2000年7月3日至13日,云南省人民检察院研究室在昆明举办了恢复重建以来的首次“检察调研培训班”,培训基层院调研骨干。参加这次培训的学员55名,其中:属于研究室部门的12人(均为分州市检察院的),占21.81%;属于非研究室部门的43人,占78.18%,即办公室部门26人,占总数的47.3%;政工部门8人,占14.54%,反贪部门3人,占5.45%,法纪部门1人,占1.82%,技术部门1人,占1.82%,专职委员(未说明归属何部门)2人,占3.65%,未注明所在部门的4人,占7.27 % ;有行政职务的46人,占83.184%,其中办公室主任、副主任共23人,占总数的41.81%。

   情况(例子)之二:笔者所在地区检察调研工作情况简析:(1)基本情况。笔者所在市位于云南省东部,辖7县l市1区,面积28946.42平方公里,总人口535万,占全省总人口的八分之一。据有关方面通报,1999年,该市有十项经济指标名列全省第一:人口第一、坝子第一、粮食产量第一、烤烟产量第一、油菜产量第一、肉类产量第一、蚕茧产量第一、煤炭产量第一、年发电量第一、公路里程第一(2000年9月30日《曲靖日报·珠江源晚刊》)。这是一个社会、经济和文化都比较发达的地区,被称之为云南省第二大城市。该市市检察院内设15个部门(办公室、政治处、监察处、反贪局、法纪处、批捕处、起诉处、监所检察处、控申处、民行处、教育处、技术处、行装处、研究室、法警支队),下辖7县1市1区共9个县级检察院。两级院共有检察干警669人,其中大专以上文化程度的占87.3% 。 (2)研究室机构设置情况。市院(1997年11月前为地区检察分院)研究室于1983年11月8日经地区编委批准设置,所辖的县级院在1997年的机改“三定”前有2个院设有研究室,“三定”后未设置。其余县院自恢复重建以来均没有设置过研究室。(3)人员配置情况。研究室人员配置最多时为1988年一1989年,共有8人,其中,分院4人,两个县级院4人。现市院研究室有3人(一正两副,无办事员)。各县(市区)院今年7月以前无专职调研人员,7月份,市院为加强调研工作,行文要求各县(市区)院确定一个部门负责调研工作,并配置一名专职人员。各县(市区)反馈的情况表明,所报的“专职人员”均为办公室或政工部门的负责人,实际上所谓“专职”的问题还是没有得到解决。(4)工作情况。一是各个时期所承担的主要任务和工作重点不同。二是在院里的“工作总结”和“工作计划”中提得不多,反映不详细,突出的具体事例较少。本部门的“计划”、“总结”材料不全。三是研究室人员经常被抽调从事其他工作。如1998年一1999年7月,市院研究室有专职人员2人(2人均为副主任,无工作人员),一人被抽调参加搞“村建”一年时间,一人被安排搞其他工作直至2000年8月方回研究室,实际上,研究室有一年时间是无人的,关门闭户。1997年7月,研究室增加一人(为主任)共有3人(一正两副),但其尚未到位就被安排去搞“志书”(至2000年7月),实际上,研究室只有一人在“看门”。四是工作发展不稳定,忽上忽下,忽紧忽松,工作成果时隐时现。(5)内部的各项规章制度不健全。(6)能主动向研究室提供情况的部门甚少。从以上的情况介绍和分析不难得出这样的结论:当前基层院调研工作步履艰难,处于无地位、无人管、无明显成果的凄凉状况。存在困难至少表现在:(1)机构不健全,人员不到位,没有组织保障;(2)规章不完善,职责不明确,没有制度保障;(3)信息不畅通,情况不掌握,没有资源保障;(4)参考资料少,了解学术动态慢,没有时代气息;(5)培训机会少,监督不强硬,没有工作压力;(6)外出学习少,左右难往来,没有借鉴经验;(7)任务不相同,上下未对口,没有统一步调。

 

    二、导致基层检察院调研工作奄奄一息的原因

 

    检察调研是检察工作的内容之一,承担此项工作的主管部门是法律政策研究室。《人民检察院研究室工作暂行条例》规定:“研究室是人民检察院的综合性业务机构,是人民检察院研究开展检察业务、指导工作的参谋部门”,其主要职责是“开展调查研究,一为院领导指导工作、确定决策、执行政策和适用法律等方面,提供信息、依据和建议,发挥参谋、助手作用”。这充分说明了其性质、地位和作用。按理说,它理所当然地应与信息、宣传、档案、统计等工作一样受到重视,有举足轻重的地位,开展得有声有色,充分发挥其职能作用。但事实上理论与实践的差距太大了,这项工作的遭遇很是令人遗憾,在多数基层院是排不上队,挂不上号的,既使是有机构的基层院,许多时候也是聋子的耳朵――作摆设。它,往往成为被爱情遗忘的角落。笔者认为主要有下列原因:

    1、领导认识有偏差。检察调研工作对其他检察工作有着积极的促进作用。但客观地讲,它与其他业务工作诸如自侦、批捕、起诉等相比,有其自身的特殊性:一是工作程序和时间要求方面没有严格的法律规定,随意性和弹性较大,有许多工作完全靠调研工作者的自觉性,想做就有做不完的事,不想做就没有事。二是成果的多少和质量的高低无碍工作大局,不似其他部门,办案多少和质量的好坏,特别是大要案和有影响的案件,直接关系到该院的荣辱。三是其工作结果和效益难以很快的显示出来,或者说它的效果往往已经溶入其他工作之中,难以独立显示出来,被人们所忽略。四是在向党委、人大领导汇报工作和向人代会“报告”时不是必须的、主要的内容,可说可不说,甚至根本就不用说。这项工作开展得好与差,对于领导来说是没有什么压力的。与此同时,可能还会有这样的领导,因为或自恃对法律知识、检察工作较为熟悉,习惯于凭老经验办事,没有用理论指导实践的意识,因而视这项工作为瞎子的眼镜――多余的圈圈。认为只要能办出案子,保证质量,就一切万事大吉,有无调研成果无关大局。有的领导对调研工作的重要性和必要性也十分清楚,但由于将精力集中到办案和抓队伍建设等主要工作上,久而久之,主观上想重视调研工作,但客观上已将其淡化忘记。

    2、编制人员紧.基层院普遍存在着人少事多的状况,特别是那些人口少的小县检察院尤为突出,在机构设置中往往出现麻雀虽小,五脏齐全的状况。有的部门不论工作多少,作用大小,但因是上级院要求必设的部门不得不设。部门多,人员少,只得一人身兼数项工作。现以某县院为例。某县院的编制34人,现实有33人,内设机构10个,其中:办公室、政工科和技术科三个部门合署(三块牌子一班人马),共有7人。其分工和任职情况为:政工科长(党组成员)兼办公室主任,技术科长兼办公室副主任和出纳,统计员兼会计,驾驶员兼打字员,收发兼勤杂工,专职驾驶员往往兼职法警,另有一名专职综合档案员(为老同志)。在7人中,有6人兼职,占85.71%。象该院的这种情况,干警承担其他工作的压力也就够大的了,因此对调研工作而言,就是心有余而力也不会太足了。

    3、对调研成果的错误认识。成果(效果)是衡量一项工作好坏的唯一标准。对于调研成果而言,人们往往误认为只有那些长篇大论或解决了某个法律问题的文章材料才是调研成果。因此将一些本来应归属于调研成果的文章、材料也划归为其他工作成果的内容。这样,由于基层院所处的地位和活动范围以及人员的文化修养、视野空间等诸多方面的因素,要使之拿出“成果”是十分困难的,甚至是天方夜谭。在这种观念的指导下,久而久之,在人们的头脑中便产生了调研工作无用、多余的观念,领导不重视,他人看不起,自身不想干,无信心,形成一种恶性循环。

    4、素质方面的原因。调研工作离不开写作,这是一个最起码的要求。写作是一种对多学科知识进行综合应用和对多种事物特性进行高度综合的表述活动。对于从事调研工作的人来说,素质要求是较高的。单有书本理论知识不行,还必须有较丰富的实践经验;除对法律知识和检察知识熟悉之外,还必须有较高的思维能力,写作能力,有较为丰富的社会知识和相关门类的知识。客观地讲,基层院这方面的人才是比较缺乏的,研究室就更缺乏这方面的人才了。对调研工作往往是一没有这方面的爱好和特长;二没有这方面的意识;三没有这方面的责任心和自觉性。

    5、社会大环境的因素。在经济大潮的冲击中,人们的观念已发生了根本性的变化,实用和实惠更加成为人们追寻的目标,甚至被赤裸裸地表现出来。调研工作是一件十分辛苦而又不被人们理解的工作,其成果的得来无不是对各方面的问题的艰苦调查,在门可罗雀,孤灯只影中冥思苦想的结果。所付出的代价是昂贵的,但往往得不到人们的认可,回报是微薄的。检察调研,无论是专题调研  还是应用研究,它们都属于一种科学研究的范畴。而在现实的社会里,特别是在基层,在文化不发达的地区,人们对埋头苦究的人往拄看不起,这种人在社会上,在单位里一般是最吃不香的尤。付出多,回报少的怪状导致了人们对调研工作的冷落。

    影响和制约基层院调研工作发展的原因是多方面的,除上述的五个方面以外,还有许多,如经费紧张、工作繁忙、作为问题等等,因限于篇幅,不再一一赘述。

 

   三、开创基层院调研工作新局面的思考

 

    面对基层院调研工作的凄凉现状和重重困难,人们不勉会也完全有理由提出这样的质疑:基层院调研工作有没有存在的必要和价值?有没有加强和改善的必要和价值?能不能较好地生机勃勃的开展起来,发挥其应有的职能作用,等等等等。凡此种种问题的提出和产生,是十分可一以理解的。对于上述问题,,笔者的观点是持肯定的态度,即基层院调研工作是很有必要存在的,具有较高的价值;只要我们充分认识其性质和职能,给予应有的位置,是完全能够生机勃勃地开展起来并能发挥出积极作用。这项工作应该受到应有的重视,应予加强不应削弱。其理由如下:1、调查研究是我们党的优良传统和作风,是马列主义、·毛泽东思想和邓小平理论的科学工作方法,是检察机关做好各项检察业务工作的基础。检察机关要认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规,要认真履行好检察职能,要适应改革开放和社会主义市场经济条件下的新形势,离开调查研究是难于实现的。这是形势对检察调研工作的呼唤。2、检察调研工作是检察机关的综合业务工作,与其他各项工作构成了一个完整的检察系统,它们是一个披此关联的有机的不可分割的整体。调研工作为检一察实践提供理论指导和经验总结;检察实践丰富调研资源。这是检察工作的整体性和系统性对调研工作的要求。3、事物无时无刻不在变化和发展着,旧的矛盾解决,新的矛盾又会产生。我们所处的时代是一个信息时代,多种多样,各形各色的信息充满着这个五彩缤纷的世界,矛盾千变万化,纷繁复杂,我们只有加强调查研究,方能遴选出有用的信息。加强调研工作是事物运动发展的需要。4、调研工作与信息、宣传等工作具有某些相似的属性和功能,从某种意义上说,调研工作实质上是一种上档次的高水平、高质量的信息工作和宣传工作,这一特性对基层院调研工作而言尤为突出。它们均有参谋功能、宣传功能、“门面功能”、“窗口功能”等属性,所不同的是它们各自的侧重点和表现手法有所不同,但最终的落脚点和归宿都是一致的。加强基层院调研工作是检察机关长期“树形象泞的需要。5、基层院在开展工作中会遇到这样或那样的问题和有许多值得认真总结和推广的先进经验,需要通过调研工作来解决和实现。基层院有丰富的资源需要调研工作进行开发,转化效果。

    要开创基层院调研工作的新局面,使之“扭亏为盈”,充分发挥其职能作用,笔者认为要妥善解决好以下几个问题:

    1、认识问题。认识问题对基层院调研工作十分重要,决定着其命运存亡和工作优劣。对于基层院调研工作的认识问题,既有领导方面的,也有处于调研岗位工作者自身方面的,同时还有其他岗位的。作为院领导而言,一要正确客观地认识其在整个检察工作中的地位和作用,将其看作是整体工作中不可缺少的组成部分,正确处理好整体与个体、业务工作与其它综合性工作的关系。二要转变观念,克服凭经验进行决策与管理的随意性,学会理性思维,培养将决策和管理建立在调查研究基础上的良好习惯,关心支持调研工作并亲自进行实践,使之服务于其他业务工作,服务于决策与管理。作为从事调研工作的同志,要克服自卑感,树立调研工作光荣的自豪感,兢兢业业地搞好这项工作,用工作实绩和成果来体现调研工作和自身个体的价值。作为其他部门岗位的同志,要从潜意识上明确岗位的不同决不代表个体素质的高低这样一个简单的道理,积极支持并主动自觉地参与调研,提高自身的综合素质。

    2、机构人员问题.人是改造客观世界的主体,每项工作的作用和价值,只有通过人们的生产实践方能体现出来,一项没有人去抓去做的工作,实际上这项工作就根本没有存在,更谈不上其作用和价值。因此,建立机构和配备人员是搞好基层院调研工作的基础。关于调研机构问题,高检院《人民检察味法律政策研究室暂行工作条例》已明确规定:“最高人民检察院、省、自治区、直辖市人民检察院,省、自治区,直辖市人民检察院分院、自治州和省辖市人民检察院设立法律政策研究室。较大的县(市)、自治县和市辖区人民检察院设立法律政策研究室,其他未设置专门机构的,应配备专人负责法律政策研究的业务再作”。因此,基层院设置调研机构是有依据的。但由于基层院确实存在人员少、任务重、机构偏多等情况。在现阶段精简机构的形势下,单独增设研究室显然是不太现实的。笔者认为,在当前形势下,要解决调研机构问题,可以通过另外一条途径,即我们在进行检察改革中有一项十分重要的内容,就是强调要加强和改善检委会工作,并要求设立办事机构。因此,改变当前多数院检委会形同虚设,无办事机构(设有机构的也往往划归某一内设部门,如研究室、院办公室等,美其名曰“合署办公”,实际“检办”4R本就不复存在、的状况是加强基层院调研工作和解决无机构情况的一条有效途径,即将检委会办公室作为与院办公室和政工部门地位平等的内设机构,实行三驾马车并行一,检委会办公室在负责检委会的日常事务时,A-责和主管调研工作,把本应属于其行使的职权和承担的任务从有关部门归还回来,真正规范和加强检委会工作,使之切实履行好自己的职责,行使好自己的权力。如需要“合署”,只应将有关部门“合署”给检委会办公室,而不应将其“合署”给有关部门,如研究室可以“合署”给检委会办公室,但检委会办公室不能“合署”给研究室。这样做有五方面的理由和好处:一是设置检委会办事机构有充分的法律依据,能通过编委这一关;二是可以改变检委会法律地位高,而实际上往往无权力的怪状;三是可以理顺各种工作关系,克服“党政”、“检政”工作职责不清的状况;四是由真正行使了职权的检委会办事机构负责调研工作更具有权威性,有利于协调各部门的关系;五是基层院特别是县级院必竟“衙门”太小,地市一级和县级的国家机关直属部门设置专门研究机构的太少太少,检察机关欲设置专门调研机构,难予得到有关部门的理解,容易让人感到有些“刺眼”。而设置检委会办事机构则不同,有理有据,人们无可非议。

    3、提高素质。调查研究,就是人们通过对事物运动的现象的观察和分析,揭示出它的本质的一种科学研究活动。因此,从事这项工作的人不但要有较熟悉的专业知识,还应懂得其他各方面的知识,如哲学、社会学、统计学等;不仅要有辽辑思维能力,而且要有形象思维能力。每一项调研成果的形成,表面上仅仅是对某一事物的概括和对某一专业知识的应用,实际上是重多学科在调查研究者脑海里进行大汇流“发酵”之后的结果。基层院调研工作要开展好,人员配备十分重要,应选懂法律、能写作、善思考、品质好这样素质高的人到调研部门,并注意加强对其培养提高,为其创造良好的工作、学习条件和环境。作为从事调研工作的同,六而言.票白觉加强党性修养和对社会科学、白然科学等方面知识的学习,提高自己的综合素质。

    4、规章制度。要搞好基层院调研工作、应建立和完善各项规童制度来规范行为,调动积极性。一要建立健全内部管理制度对于设有专门机构的应刹定出工作纪律和工作职责、做到分工一明确、职责一明确、任务明确:对于没有设立专门机构的,要明确主管部门,由政工部门或办公室负责均可,但笔者一认为由办公室负责更为有利;要相应地峭定专职人员(绝对专职是难于做到的),其任务和职责应以调研工作为主,其他为辅,不能本末倒之。二要建立健全各种奖励制度。一篇具有较高质量的调研文童,是调研者辛苦劳动的结果。对调研成果应与信息、宣传稿那样给予适当的物质奖励,这是对调研工作的肯定和对调研工作者辛勤劳动的承认。同时,在评选先进等活动中,院领导不应疏忽调研工作,应客观公正对待。之所以这样说,是因为对调研工作热心的人特别是那些研究能力较强,一心搞研究的人,往往是无交往天赋的“书呆子”,不愿意浪费时间游说自己的“老古董”,只会将精力集中于书本和工作之中,不知当今纷繁复杂的人际关系。三是建立健全工作计划制度。如建立课题制度、年会制度等。

    5、注意工作方法。要搞好基层院的调研工作,方法也是十分重要的。在工作中应做到“五个结合”:与信息工作相结合、与统计工作相结合、与档案工作相结合、与宣传工作相结合、与督查工作相结合。处理好“两个关系”:处理好专门部门与业务部门的关系;专职人员与全体干警的关系。力争创造一种全员参与调研,人人支持调研的良好工作环境。同时,要树立精品意识。

    6、加强领导和监督。一项工作的顺利开展和圆满完成,有着多方面的因素,领导和监督与否,直接关系到这项工作成败优劣。对于基层院调研工作,这一点是十分重要的,车不转贝!」水不上。一是领导和院党组要加强对一调研工作的领导,经常了解和帮助解决工作中存在的问题和困难,做到每半年听取一次调研工作的专题汇报。二是上级院调研部门要加强对下指导,建立密切的业务联系和民好的上下级关系。三是调研部门对所安抓布置的调研任务要加强督促检查,对落实情况要适时进行反债,对调研成果要注向有关部门或报刊推荐,使之产生民好的社会效果

    总而言之,基层院调研工作对整个检察工作约发展有肴积极的促进作用,问题的关键是看如何抓,如何发挥其作用。抓则活,抓则益,放则死,放则废。在改革开放不断深化,各种矛盾层出不穷,瞬息万变的时代里,我们十分有必要从宏观的方面,从战略的高度客观地深刻地重新认识基层检察院调研工作在整个检察机关的地位和作用。只有这样,调研工作才会得到真正的发展,其真正的价值才能在检察工作中得以体现出来。

 

 

 

 

 

 

2009年06月15日

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