加强社会组织管理促进和谐社会建设

林明江

    随着我国市场经济深入发展、社会加快转型以及国际交流日益增多,社会组织逐步兴起,影响作用日益扩大。加强社会组织管理,支持社会组织的发展,发挥其应有作用,实现中共十七大提出的“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”的要求,对于构建社会主义和谐社会,加强中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的战略布局具有十分重要的意义。

    一、我国社会组织发展状况及其作用

    社会组织是自然人、法人或者其他组织,以非营利、独立性和志愿性为特征,为实现特定目标而建立的共同活动的社会群体。随着改革开放的不断深入,在多种因素的共同推动下,我国在社会转型期出现了社会组织快速发展的新情况。一是数量猛增。据民政部门统计,截至2006年底,依法登记的社会组织已经超过了35.4万个,其中社会团体19.2万个,民办非企业单位16.1万个,基金会1144个,比1988年增长了78.7倍,年均增长46%。另据一些研究机构分析,我国目前各类社会组织多达800万个,剔除不需注册的人民团体等至少也有300万个。二是总体实力逐步增强。据民政部门不完全统计,我国社会组织总资产规模已超过1000亿元,2006年底,参加年检的1646家全国性社会组织总资产达136.8亿元;社会组织吸纳就业426万人,注册志愿者、社会工作者和义工达2511万人。三是覆盖范围进一步扩大。由初期的社会慈善、扶贫救助为主拓展到工商服务业、农业、科学研究、教育、卫生、文化、体育、生态环境、社会服务、法律、职业及从业者组织等十几个领域,其中慈善组织和基层社会组织发展较快。

    近年来,作为一种新型的组织形式,社会组织为增强社会自治功能、实现政府行政管理与群众自治有效衔接和互动,提供了组织平台,成为人民群众参与社会管理和公共服务、实践社会良性治理的重要载体。在经济领域,行业协会、商会成为加快转变经济发展方式,促进行业可持续发展的“催化剂”和“助推器”,促进了经济发展和市场经济体制的完善。在政治领域,社会组织在扩大人民民主、引导群众有序参与、增强社会自治、协调利益矛盾、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。在文化领域,学术团体和民办文化服务机构,聚集了成千上万专家学者、专业人才,通过广泛的学术研究和学术交流活动,促进了科技创新和普及应用,推进了社会主义文化繁荣。在社会公益领域,社会组织积极从事减贫济困、救灾防灾、安老抚幼、扶弱助孤、助学助医等公益活动,弘扬了尊老爱幼、团结互助、关心他人的良好社会风尚,促进了社会和谐。在社会管理领域,社会组织配合政府职能转变,承接部分社会管理和社会服务职能,使社会多样化需求得到进一步满足。在对外交流合作领域,社会组织在配合我国政府外交方面扮演着重要角色,对促进祖国统一、树立我国良好形象,共建和谐国际环境发挥着不可替代的作用。

    二、当前社会组织在发展中存在的问题

    (一)社会组织仍处于发展的初级阶段。一是与全球社会组织相比,发展数量总体偏少,发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个,而我国目前万人拥有的社会组织数量仅为2.7个,不仅低于发达国家,而且低于发展中国家。二是经费紧张、人才缺乏、能力较弱。美国2006年捐款额达到2950亿美元,占GDP的2.5%,有1亿多人作为志愿者参加公益活动。我国GDP总量为美国的17%,但社会组织动员社会资金规模仅为美国社会组织的0.24%。经济活动规模、吸纳就业能力和国民经济贡献度不大。

    (二)社会组织功能不清、不健全。社会组织行政化色彩浓厚,政府向社会组织转移职能不到位。相当一部分社会组织,法人自主性不强,群众代表性不够。部分社会组织行为不规范,自律和活力不足,社会公信度不高。此外,社会组织服务社会的功能不强。如,在美国,医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院,50%左右的高等学校、60%的社会福利机构都是非营利组织,社会组织提供的公共服务占到一半以上,而我国社会组织开展医疗、教育、社会福利等事业的空间还很少。

    (三)管理体制成为制约社会组织发展的“瓶颈”。我国现行的社会组织管理体制,概要地说是“双重管理”,这在体制转轨和社会转型阶段发挥了重要作用,但随着社会经济的发展,这种体制也愈益与现实不适应。体制重心偏于约束和管制,促进和引导的功能体现不充分;多头管理,职能交叉,也有衔接上的空白;伴随市场和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门,发展空间狭小。还有些组织不在注册登记之列,游离在外,无人管理。境外非政府组织在华活动,也无登记、管理的法律法规,造成一些地方采取“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。

    三、几点建议

    近年来,党和政府重视社会组织的发展,多次强调“健全社会组织,增强服务社会功能”、“重视社会组织建设与管理”,出台了一系列政策和配套措施。一方面政府支持和鼓励社会需求的社会组织的发展,积极培育行业协会、农村专业经济协会、公益慈善和基层服务性社会组织,鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位,发展和规范各类基金会。另一方面,确定了社会组织的性质、法律地位,进一步规范了登记、管理职责和准则。尽管如此,仍存在许多需要改进的方面,为此建议如下。

    (一)进一步加大政府对社会组织的支持力度,促进社会组织的大发展

政府支持是社会组织健康发展的保障。有关部门要充分认识发展壮大社会组织的重要性,努力为社会组织的健康发展创造良好的环境。目前,社会组织获取政府补贴或政府购买社会组织服务还没有法定渠道和制度;我国对社会组织的税收优惠还没有形成统一的政策体系。全国仅有72个基金会和社会团体获得捐赠人税前扣除资格,优惠税种有限,仅限于所得税优惠,支持力度有限。建议:1.降低准入门槛,简化程序,大力扶持社会组织健康发展;2.加大政府对社会组织的资助。政府财买社会组织的服务,是资助社会组织的重要方式。要划定政府向社会组织购买服务的重点领域,采用公开招标的方式,建立规范的程序和制度。3.对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制,简化税收减免程序,鼓励个人对公益组织的捐赠;扩大社会组织税收优惠种类和范围。在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等方面给予社会组织税收优惠。建立税收优惠配套措施和民政部门、财政部门及税务部门的沟通协调机制。

    (二)加强法制建设,适时制定《社会组织法》等法律

    目前,我国已有关于社会组织的法律、法规和规章,具备了依法对社会组织进行引导、监督和管理的法制基础。但总体看来,法律的供给与需求差距较大。一是对社会组织无基本法,导致对其地位、功能缺乏基本定位。二是现有法规偏重程序法,缺少实体法,对社会组织的权利和义务规范和保护均显不足。三是对有些新出现的社会组织甚至无法可依。建议:1.制定《社会组织法》,为对社会组织的管理提供实体性母法。建议由全国人大常委会主持,开展立法调研,起草草案,征求意见。2.本着“急用先立”的原则,加快对新兴社会组织的管理立法、对备案制度立法、对民间组织涉外活动和境外非政府组织在华活动立法。另一方面,与《社会组织法》相适应的行业协会法、公共服务组织法等规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制方面的法律也应着手制定。

    (三)进一步转变政府职能,规范社会组织的职能

    随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变,政府职能转移已成为共识,但是对于政府职能中哪些职能可以转移给社会组织,缺乏明确的政策和措施。一些行政管理部门向社会组织转移的职能不够。建议:1.要加大改革力度,促进政府职能的转变,将更多的公共事务交给社会组织承担,如,将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织,从而扩大了公共服务供给,降低了社会管理的行政成本,使社会多样化需求得到进一步满足。2.要确定转移的职能范围。如在行业管理领域,应该将决策咨询、标准制定、行业统计与调查、资质资格的考核、展览展销、行业自律、价格协调和行业性集体谈判、反倾销中的应诉和调查等职能移交给行业协会、商会。在学术研究领域,应将技术标准制定、成果鉴定、咨询服务、项目评审、研究规划、课题设置、研究经费发放、专业人员培训、学术评价等职能移交给学术性组织;在人力资源领域,应将职业道德规范、职业培训和继续教育、制定从业标准、组织从业资格考试、专业技术职务职称评审、惩戒不良从业者等职能转移给职业及从业者组织等。对于这些职能的转变和定位,要有长远规划,循序渐进。

    (四)加强对社会组织的监督,使社会组织进一步规范化

    随着社会组织迅速发展,加强对社会组织的监管,保证社会组织健康发展,应摆上议事日程。建议:1.针对社会组织类别庞杂,逐步实行不同的管理体制,根据不同特点制订不同的引导和促进政策,进一步规范社会组织的发展。2.采取实际措施,切实加强党对社会组织的领导。在中央和地方党委设立社会工作部,统筹党领导社会建设的工作。要进一步研究和创新在新形势下加强党领导社会组织建设、运行机制、活动方式等问题,最大限度地把群众组织起来,团结在党的周围。要发扬“支部建在连上”的优良传统,加强党的基层组织建设,形成党在各级各类社会组织的工作网络。3.要加强监管力量,增加各级登记管理部门机构编制和人员经费,改变监督不到位的问题。

                                                        (作者为中国侨联副主席、党组副书记)

 

                                                            [来源:人民网   中国政协新闻网]

2009年07月26日

建议将“民间组织管理法”列入立法规划
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